信的末尾，张溶提了一句世子张元功：「犬子已到河西，正在肃州学种棉花。人晒黑了，话少了，倒比在京时长进了些。明年若能上手，本公便让他管一片棉田试试。」

苏泽放下了张溶的信，又拿起了从安东都护府寄来的信。

这是安东都护府副都护李成梁的信。

李成梁的来信，和张溶来信目标一样，都是请求朝廷在辽东设置府县的。

苏泽起身，向左顺门外的《大明会典》编纂部而去。

李一元正坐在案前，面前摊著厚厚一沓稿纸，手边搁著一支蘸了朱砂的笔。

见苏泽进来，他搁下笔，揉了揉手腕：「子霖来得正好，吏部也接到河西和辽东来信了吧？」

苏泽点头，李一元笑道：「子霖是为了这两封信来的吧？

」

苏泽连忙拱手，果然李阁老这样的顶尖聪明人，也和自己一样，知道抓住机会的重要性。

苏泽点头说道：「河西本就地处偏远，以前不过是嘉峪关外的一片荒滩。如今不一样了，人口在涨，棉田在扩，商路在通，军管的法子已经撑不住了。」

「百姓打官司要找卫所的军官，没有官吏，多是用土法而不知明律。商队经过要交过路钱，交多少没有定数，全看驻防的千户心情。长此以往，早晚要出乱子。

李一元点头，他去过敦煌，自然知道西北是什么样子。

李一元又问道：「辽东呢？」

苏泽说：「辽东都司的体制还是太祖时期的旧制，卫所遍地，府县稀少。」

「李成梁虽然是安东都护府的副都护，但他手里真正能管的，其实只有那几座屯田的堡寨。大片的土地，百姓散居，既无里甲也无保甲，连户籍都统计不清。」

李一元沉默了片刻，忽然问了一个看似不相干的问题：「子霖可知，我朝现有的府县，有多少是洪武年间设立的，有多少是后来陆续增设的？」

苏泽想了想：「这个下官没有细算过，但据下官所知，洪武年间设立的府县占了八成以上。」

「永乐之后，增设的寥寥无几，即便增设，也多是在边地，且大多集中在宣德以前。」

「不错。」李一元说，「太祖定制，天下府县一百五十九府、二百三十四州、一千一百一十五县，这个格局，至今已沿用二百余年。」

「期间虽有裁撤、改隶、升格，但总体上没什么大变化。」

他顿了顿，语气变得有些沉重：「可大明的疆域，已经不是洪武年间的疆域了。西南改土归流，新设了府县；南洋诸岛，设有宣慰司；河西西域，至今是军管；辽东边外，大片土地没有行政归属。这还不算安南，不算海外的那些据点。」

「而《大明会典》里记录的行政区划，还是洪武年间的老黄历。西南改流后的新设府县，有些只在内阁的存档里有记录，没有正式编入典籍；河西的敦煌、张掖、武威，名是设了府，实际上连衙门都没有，知府还是肃王府的长史兼任。」

李一元看向苏泽问道：「子霖素来是无事不登三宝殿，今日来，就是为了这件事吧？」

苏泽点头说道：「下官的想法，是趁著《大明会典》重修的机会，将天下省府县重新理一遍。」

李一元却摇头说道：「只是理一遍？这可不像是子霖的作风啊。」

苏泽诧异得看向李一元道：「难道阁老的意思，是要将天下省府县重新定一遍？」

理和定，一字之差，但是天差地别。

理就是微调，也就是新设一些，裁撤一些。

而定则是要进行大规模的调整，需要从制度上进行改革。

苏泽这才注意到，这间房间里挂著巨大的《寰宇全图》，看来李阁老早就在谋划区划改革的问题了。

苏泽安静地等待李一元说下去：「湖广、四川、云南、贵州四省的改土归流，前前后后设了二十几个新县。这些都要明确下来。」

「还有南洋。吕宋、苏禄、渤泥等地设立的宣慰司，名义上是布政使司下属，实际上隔著几千里海路，公文往来一次要半年。这些地方的行政归属、官员考核、司法管辖，全是一片空白。」

「此外还有安南，安南设置了交州府和河口府（湄公河口三角洲）二府，陛下立柱之后，需要撤销原本的宣慰府，交由府县衙门处理政务。」

李一元一口气说完，接著说道：「子霖，你可知道，行政区划这四个字，看起来是地理问题，实际上是权力问题。」

「哪块地归哪个衙门管，哪个衙门管多大的地，管多少百姓，管多大的赋税，这决定了朝廷的钱粮从哪儿来，兵丁从哪儿征，官员怎么派。」

「说得严重点，定区划，就是定根基。」

苏泽神色郑重：「下官明白。所以李阁老的意思，要把这件事做成，不是修修补补，而是从头到尾理一遍，该设的设，该并的并，该升格的升格。把这些写进《大明会典》，往后谁想改，都要照著《大明会典》来。」

李一元喜道：「果然子霖能理解老夫的意思！」

「这区划的问题，经常改肯定不行，整日里变更区划，百姓的生活肯定会有影响。」

「可是长久不改也不行，地方上人口土地变迁，百年就会有巨大的变化，若是死死守著不变，那也会造成很多问题。」

苏泽点头，果然能成为阁老的，都是顶尖人物。

原时空也有这样的问题。

一些地区人口流失，几万人的县城还要供养一整套行政班子，造成了巨大的浪费。

一些地区人口稠密，但受区划限制，同样数量的行政人员要管理更多事务，压得人喘不过气。

还有区划混乱，上下难以协调这些问题。

李一元说道：「本官以为，第一件事，就是要明内外之别！」

听到这里，苏泽明白了李一元的意思。

内外之别，就是要确定哪些地方是大明直辖地区，哪些是海外领土。

直辖地区用郡县制度，要设置完整的官僚系统。

海外地区则可以采用更灵活的行政区域管理方式。

而李一元的意思，就是要明确一个标准，以后大明征服控制的土地，什么时候算是可以纳入到本土，设置府县管辖的。

这就是内外之别。

听到这里，苏泽也头疼起来。

他才意识到，自己魔改的这个大明朝，不可避免会走向对外扩张的道路，今天这个问题是不得不解决的问题。

「苏尚书，你应该知道，最大的障碍是哪里了吧？」

苏泽点头说道：「是杨阁老。」

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